изх. 30.8.2013 г.г.

РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ ВИСШ АДВОКАТСКИ СЪВЕТ
ул. „Цар Калоян" № 1-а, 1000 София, тел. 986-28-61, 987-55-13, факс: 987-65-14, e-mail:VASarch@bitex.com

ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
ДО ОБЩОТО СЪБРАНИЕ НА КОЛЕГИИТЕ НА ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

СТАНОВИЩЕ

НА ВИСШИЯ АДВОКАТСКИ СЪВЕТ ПРЕДСТАВЛЯВАН ОТ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ РАЛИЦА БОСИЛКОВА НЕГЕНЦОВА

ПО ТЪЛКУВАТЕЛНО ДЕЛО № 2 / 2013 г.

УВАЖАЕМИ ВЪРХОВНИ СЪДИИ,

С искане на Омбудсмана на Република България на основание чл. 124, ал. 1, във вр. с чл. 125 от Закона за съдебната власт /ЗСВ/ е инициирана процедура по приемане на тълкувателно решение по въпроса „Притежава ли белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от АПК, заповедта на министъра на вътрешните работи по чл. 192а от ЗМВР за преместване на държавен служител при служебна необходимост или при изменение на оперативната обстановка за срок от една година в същото или в друго населено място на същата или на друга длъжност в рамките на притежаваната категория?". Мотивът на това искане се основава на противоречивата съдебна практика на административните съдилища относно характера на заповедта, издавана от министъра на вътрешните работа на основание чл. 192а от ЗМВР и може ли тя да бъде атакувана по съдебен ред. Във връзка с направеното искане, Висшият адвокатски съвет намира, че повдигнатите въпроси са от съществено значение за правилното прилагане на закона и за защитата на служителите на МВР срещу заповедта по чл. 192а от ЗМВР по съдебен ред.

Съображенията са следните:

Правилният отговор на поставения от Омбудсмана правен въпрос е свързан с понятието „индивидуален административен акт", чиято легална дефиниция е дадена в разпоредбата на чл. 21 от Административно-процесуалния кодекс. Определено е като едностранно изрично волеизявление на административен орган и на друг, овластен със закон орган или организация, от което волеизявление се създават права или задължения, или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани. От това легално определение на индивидуалния административния акт могат да бъдат изведени и неговите характеристики. Издава се винаги въз основа и в изпълнение на закона и е подчинен на закона. Издава го административен орган под формата на властническо волеизявление в упражняване на властнически правомощия, независимо от волята и против волята на адресата. Не зависи от съгласуване на волите на две страни. Винаги поражда непосредствено последици. Редовно издаденият индивидуален административен акт е задължителен за лицата, за които се отнася и подлежи на изпълнение.

Легалната дефиниция на понятието „индивидуален административен акт" е матрицата, през която трябва да се търсят отговорите на поставнения тълкувателен въпрос. Първо -разпоредбата на чл. 192а, ал. 1 от Закона за МВР /ЗМВР/ сочи, че министър на вътрешните работи може да премества за определен в закона срок в същото или в друго населено място държавен служител на същата или на друга длъжност. Следователно самата разпоредба предвижда да бъде издадено едностранно волеизявление от страна на министъра на вътрешните работи, който замества органа по назначаване, по смисъла на Закона за държавния служител /ЗДСл/ и на ЗМВР. Волеизявлението е задължително и подлежи на незабавно изпълнение от страна на държавния служител. Правомощието на министъра произтича от закона. Властническото волеизявление на министъра на вътрешните работи не зависи от волята на държавния служител и не се съгласува с него. С това волеизявление министърът има право да промени както мястото на работа, така и длъжността на държавния служител. Следователно анализът на легалната дефиниция на понятието „индивидуален административен акт" води до единствено законосъобразния и логичен извод, че заповедта на министъра на вътрешните работи, издадена по реда на чл. 192а, ал. 1 от ЗМВР е индивидуален административен акт, поради което подлежи на обжалване като такъв акт.
В съдебната практика - съдебните решения на различни административни съдилища, подробно описани в искането на Омбудсмана, са разделени на две групи. В първата група попадат съдебните решения, в които съдът е приел, че заповедта по чл. 192а, ал. 1 от ЗМВР не е индивидуален административен акт и не подлежи на съдебен контрол. Втората група - застъпват становището, че тази заповед представлява индивидуален административен акт и може да бъде обжалвана досежно нейната законосъобразност. Присъединяваме се към мотивите, изразени във втората група решения и считаме, че заповедта по чл. 192а, ал. 1 от ЗМВР подлежи на съдебен контрол и след като бъде оспорена, съдът е длъжен да разгледа жалбата и се произнесе по съществото на повдигнатия пред него спор.
Разбирането за обхвата на съдебния контрол във втората група решения, е в съответствие и с практиката на Европейския съд по правата на човека по приложението на чл. 6, ал. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, според която съдът не може да бъде ограничаван в своята юрисдикция, когато решава правния спор. Съдът не може да бъде обвързан от решението на административен орган и не може да бъде възпрепятстван в правомощията си да проучи в пълнота фактите, релевантни за спора, с който е сезиран. Съдът изследва и решава всички въпроси, както по фактите, така и по правото, от които зависи изходът на делото / виж решенията по делата „И. Д. срещу България от 28 април 2005 г, 43578/98, 2005, ЕСПЧ 271, параграфи 45, 47-49, „Шеврол срещу Франция" от 13 февруари 2003, 49636/99, 2003, ЕСПЧ 83, параграфи 76 и 77„Ле Комт, Ван Льовен и Де Майер срещу Белгия" от 23 юни 1981, 6878/75, 7238/75, 1981, ЕСПЧ 3, пар. 51, „Злинсат, спол, С.Р.О. срещу България от 15 юни 2006 г, 57785/00, 2006, ЕСПЧ 627, пар. 73, „Янакиев срещу България" от 10 август 2006 г, 40476/98, 2006, ЕСПЧ 725, параграфи 67 и 68 и др. /.

Не приемаме мотивите, изразени от съдилищата в първата група съдебни решения, приложени към искането на Омбудсмана. Неправилно в тези решения е прието, че мястото на изпълнение на държавната служба в МВР не е сред елементите, които характеризират длъжността. Този извод, макар и направен при позововане на разпоредбата на чл. 170 от ЗМВР, противоречи на закона. В чл.176, ал. 1 от ЗМВР изрично е казано: „когато изпълняват служебни задължения извън работното си място...". В чл. 180 от ЗМВР е предвидено за назначаване на държавна служба в МВР да се провежда конкурс. Следователно тези законови разпоредби сочат, че мястото на работа е елемент от държавната служба в МВР, тъй като законът коментира както работата извън работното място, така и предвижда провеждане на конкурс, който може да бъде за конкретна длъжност в конкретна структура с конкретно работно място. Изводът, че законодателят придава значение на понятието „работно място", произтича и от самата разпоредба на чл. 192а, ал. 1 от КТ. Там също се сочи, че при определена ситуация,министърът, вместо органа по назначаване, може да премести държавния служител в МВР на друго работно място, което дори може да бъде извън населеното място, в което той обичайно работи. Това преместване засяга правата и интересите на служителя, което води до заключението, че той има право да оспорва законосъобразността на тази заповед. Вторият аргумент, изтъкван в първата група съдебни решения е, че служебното правоотношение не се променя и не се засягат субективни права на държавния служител, не се отразяват върху правната му сфера като държавен служител. Този извод също е неоснователен и неверен и противоречи на духа и буквата на закона. С издаване на заповед по реда на чл.192а, ал. 1 от ЗМВР се променя мястото на работа на държавния служител на МВР, което място може и да бъде извън населеното място, в което живее. Това определено засяга неговите лични и тези на семейството му интереси и създава проблеми в комуникацията. Възможно е това преместване да пречи и на ежедневното му прибиране в дома. Следователно в никакъв случай не може да се приеме, че с издаването на заповедта по чл. 192а, ал. 1 от ЗМВР не се засяга правната и лична сфера на служителя на МВР.
Въз основа на изложеното, считаме, че в тълкувателното решение следва да намери място положителният отговор на поставения от Омбудсмана въпрос и Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд следва да приеме, че заповедта по чл. 192а, ал. 1 от ЗМВР има белезите на индивидуален административен акт и подлежи на съдебен контрол.

ПРЕДСЕДАТЕЛ НА ВИСШИЯ / АДВОКАТСКИ СЪВЕТ: М

РАЛИЦА НЕ