В последния работен ден на парламента за 2017 г. ръководството на Комисията по правни въпроси в лицето на председателя й Даниел Кирилов, депутат от ГЕРБ и заместник-председателя Християн Митев, депутат от "Обединени патриоти", внесе предложения за изменения на Административнопроцесуалния кодекс, които биха довели до радикална реформа в административното правосъдие, вкл. създаването на Централен административен съд.
Успоредно със законодателната инициатива стана известно, че Пленумът на Върховния административен съд е поискал от Конституционния съд да се произнесе по чл.125 ал. 2 от Конституцията.
"Правен свят" разговаря с представляващия Висшия съдебен съвет Боян Магдалинчев, който като доскорошен заместник-председател на Върховния административен съд, положи усилия за подобряване на административното правосъдие у нас.
Господин Магдалинчев, председателят на Правната комисия в парламента Данаил Кирилов и заместникът му Христиан Митев внесоха законопроект за изменение на Административнопроцесуалния кодекс (АПК), който предвижда създаването на Централен административен съд (ЦАС). Не за първи път има идеи за реформи в административното правосъдие, като доскорошен заместник-председател на ВАС, оптимист ли сте, че този път тези намерения, ще станат факт?
Надявам се този законопроект да получи необходимата подкрепа и да бъде приет от 44-то Народно събрание. В този смисъл мога да заявя, че съм оптимист, използвайки Вашите думи.
Истината е, че законопроектът вече има приблизително 5-годишна история, откакто за първи път се появи идеята за създаването на Централен административен съд (ЦАС). Аз я споделих с господин Георги Колев, тогава председател на Върховния административен съд. Той издаде заповед за сформиране на работна група, която да изготви законопроект за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс, макар да съзнавахме, че нямаме законодателна инициатива.
Винаги, когато съм бил в чужбина и е ставало въпрос между колеги за обхвата и предмета на дейност на ВАС, съм споделял, че ВАС в съответствие с разпоредбите на АПК се произнася по спорове за законосъобразност на актовете на административните органи, както като първоинстанционен съд, така и като касационна съдебна инстанция. Много често колегите не можеха да разберат това което им казвах и им трябваше доста време да го осмислят, тъй като не е европейска практика върховните съдилища да се произнасят като първоинстанционен съд. Те са предимно касационна съдебна инстанция. Разглеждането на делата при тях като първоинстанционен съд е много голямо изключение.
Защо отне, според Вас, толкова много време идеята да бъде възприета от законодателя и не следваше ли такава мащабна промяна да бъде предложена от Министерство на правосъдието?
Право на законодателна инициатива според чл. 87, ал. 1 от Конституцията имат както Министерският съвет, така и народните представители. Няма значение, кой е вносител на предложението, важно е обстоятелството, че законопроектът вече е факт и същият е внесен за разглеждане от Народното събрание, и предстои същинското обсъждане на текстовете на законопроекта.
Идеята за ЦАС не е наше самобитно творение, а е заимствана от португалската правна система, където освен 15 регионални административни съдилища, има и две централни съдилища - Северен централен съд и Южен централен съд. Седалището на Северния е в Порто, а на Южния е в Лисабон.
При подготовката на законопроекта за Административнопроцесуален кодекс през 2006 г., работната група в състава на която бях и аз посети редица държави, в това число Германия, Португалия, Литва и други, още повече, че тогава не бяхме страна член на Европейския съюз (ЕС) и предстоеше присъединяването ни. През 2006 г. АПК беше приет от парламента и влезе в сила, а на 1 март 2007 г. започнаха да работят и административните съдилища в страната.
Една от идеите, на които се залагаше с приемането на АПК още в работната група, беше разтоварването на ВАС. Обаче се оказа точно обратното – вместо да намалее, обемът на работата се увеличи, като това има своето логично обяснение. С АПК се създадоха двадесет и осем административни съдилища, ситуирани по-близо до хората и те, възползвайки се от възможността, която им предоставя Конституцията и законите, решиха да упражнят правото си на защита от органите на администрацията. Това са естествени процеси, които доведоха до увеличаване работата на Върховния административен съд. С приемането на България в Европейския съюз настъпиха промени свързани с приложението на европейското законодателство, с което българската съдебна система следва да се съобразява.
За съжаление резултатът от всичко казано до тук доведе до голямо натоварване за съдиите от ВАС. Постепенно, с някои промени в отделните закони се правеха опити ВАС да бъде разтоварен, но се оказа, че се работи на парче. Така всъщност се стигна и до идеята през 2013г. за създаването на работната група, ангажирана с работа по конкретните текстове за промяна в АПК.
Мисля, че до края на 2013г., бяхме готови с проекта. Имаше една пресконференция, на която обявихме, че сме готови да съдействаме на законодателната власт при подготовката на законопроекта. В интерес на истината тогава имаше една негативна реакция от обществеността. Много хора казаха "още един съд ли ще се създава, малко ли са съдилищата в България".
Да, вярно е, в България бяха създадени 28 административни съдилища, но аз ще споделя, че в подгрупата за определяне на броя на административните съдилища, в състава на която бях включен, нашето становище първоначално беше за създаването на девет административни съдилища. Тогава ги кръстихме "регионални административни съдилища", защото обхващаха съдебните райони на няколко окръжни съдилища. Например, предвиждаше се един от регионалните административни съдилища да бъде в Благоевград и в неговия съдебен район да попадат окръжните съдилища на Кюстендил, Перник, Благоевград и София-област. Оттам дойде и името – регионални административни съдилища. При определяне броя и седалището на тези съдилища изследвахме доста фактори – комуникации, транспорт, видове дела, отдалеченост от населени места, достъп до правосъдие, фактори, които могат да влияят на това къде да бъдат ситуирани тези съдилища, а и колко да бъде техният брой. След това се появиха питания от народни представители дали не може да бъдат повече и така в един момент се стигна до идеята за дванадесет регионални административни съдилища.
Законопроектът вече беше изготвен и внесен в Народното събрание, беше приет на първо и на второ четене изцяло. Остана да се определи броят и седалището на административните съдилища. На съвместно заседание на правна и бюджетна комисия, на което се обсъждаше този въпрос, имаше доста спорове дали изобщо да се създадат административните съдилища или да останат административните отделения към окръжните съдилища, каквато беше системата дотогава.
И сега съществуват такива питания - трябва ли да се прави изцяло нов съд – ЦАС, не беше ли далеч по-удачно, част от делата да се поемат от Административния съд София-град, все пак има наличен административен капацитет, има структура, знаете, че всяко начало е трудно. Още повече, че такива сякаш бяха предишните идеи за законодателни промени, които не успяха да се реализират.
Отговорите на този въпрос се съдържат в мотивите към законопроекта, който беше подготвян през 2013 г. Доста се колебаехме дали няма да бъде по-правилна тезата – разтоварване на ВАС, за сметка на Административен съд София-град (АССГ).
Още през 2013 г. виждахме, че АССГ се очертава като един от най-натоварените съдилища, не само сред административните, но и при съпоставяне с общите съдилища. Имаше и гласове, че ще се увеличи числеността на АССГ, при което ВАС може да се разтовари. По начало не съм привърженик на идеята да се правят големи структури, защото те са по-тежки и не са толкова оперативни. Един такъв голям съд започва да ражда противоречива практика, което трудно се следи от административното му ръководство.
Следва още да се подчертае, че основната идея за създаването на Централен административен съд не беше единствено разтоварването на ВАС, това е само една от целите, която се преследваше със законопроекта. В него бяхме заложили три основни момента.
Първо - разтоварването на ВАС да не е за сметка на АССГ, където колегите и без това изнемогват от големия обем работа. Това би блокирало институцията. Вторият момент в нашия законопроект бе, че ЦАС трябва да е със статут на апелативен съд. Производството в административното правораздаване е двуинстанционно, за разлика от правораздаването по граждански и наказателни дела, което е триинстанционно. В системата на административното правосъдие съществуват административни съдилища и ВАС. Същевременно някои от съдиите в административните съдилища са на работа там вече от десет години, винаги на една и съща позиция. Добре известна е практиката, че когато си на едно и също работно място и позиция, в един и същи орган продължително време, макар и да трупаш опит, рутината се обръща срещу теб, нямаш заинтересованост да продължиш да се квалифицираш.
Постигнал си някакво ниво в съответния съд и нямаш перспектива за никакво развитие и израстване. Във ВАС се освобождават годишно около 3-4 места, поради пенсиониране и напускане, а административните съдии в страната са над 260 души. Тези хора, които са започнали на 01 март 2007 г., десет години са на една и съща позиция, нямат шанс за кариерно израстване, стават пасивни в обучението и подготовката си. Не казвам, че това се отнася за всички съдии, но за съжаление, рутината не се оказва положителен фактор в един по-късен момент.
Когато подготвяхме законопроекта за създаването на ЦАС, решихме същият да бъде със статут на апелативен съд, като се предвиждаше в него да работят приблизително 25-30 съдии и около 75-80 съдебни служители. Това е числеността, която е нормална за функционирането на този съд. По този начин може да се създаде възможност за кариерно израстване на колегите, като част от тях ще бъдат преместени или повишени в ЦАС и след това постепенно във ВАС. Разбира се, не е задължително всички да минават по този път, но това е някакво логично поведение, иначе магистратите се деквалифицират.
Това беше втората основна цел – кариерното израстване на съдиите от административните съдилища, защото истинската промяна предвидена в Закона за съдебната власт не е повишаването на място в ранг, където заплатата на магистрата се увеличава с незначителна сума,но те си остават на същото работно място, в същата институция, в същата среда, със същите колеги - съдии и служители.
Третата основна цел беше, че натоварвайки изключително много АССГ, той няма да може да работи, затова решихме, че ще е по-целесъобразно да се създаде нова институция като ЦАС, на която да бъдат подсъдни актовете на всички останали централни ведомства, които са извън министрите и Министерския съвет, спазвайки разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията, според която Върховният административен съд се произнася по спорове за законност на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона.
Това бяха големите цели, които се преследваха със законопроекта от 2013 г. Така или иначе, реално развитие нямаше и едва миналата година отново се заговори за ЦАС. Аз казвам, че е тази идея е добра.
В тази връзка председателят на Съюза на юристите в България Владислав Славов сподели, че е изненадан, че в рамките на мандата на съдия Георги Чолаков като председател на ВАС, първото искане на Пленума на съдиите до Конституционния съд (КС) е да поискат тълкуване на чл. 125, ал. 2. Презастраховка ли е този акт на Пленума?
Не бих го приел като презастраховане, а по-скоро като координация в една посока. Така, както е внесен законопроектът за създаването на ЦАС с изменението на АПК и респективно с изменение в ЗСВ и тълкуването, което се иска от Конституционния съд, може съобразно резултата – дали ще е положително или пък отрицателно да се тръгне в една или друга посока. Ако КС приеме искането за неоснователно, това означава, че може да се върви изцяло по проекта, който е заложен, т.е. ЦАС да се произнася по споровете за законосъобразност на административните актове на централните органи, които не са министри и Министерски съвет. Ако се приеме обаче за позитивно искането до КС, това означава, че нещата може да се доработят в парламента, при което да се разшири обхватът на законопроекта. Ако бях на мястото на народните представители, бих изчакал да видя резултата от решението на Конституционния съд. Важното е, че каквото и да е произнасянето на КС, могат да бъдат предприети действия по създаване на ЦАС.
По този начин ще се даде възможност на ВАС да се концентрира върху основната си функция -тълкувателната дейност за точното и еднакво приложение на законите в административното правораздаване чрез приемане на тълкувателни решения или тълкувателни постановления съвместно с Върховния касационен съд. Ако се приемат тези промени, с течение на времето, натовареността във ВАС следва да спадне до разумни граници, както е в останалите страни. Така например в Португалия средната натовареност на съдиите от Върховния административен съд е около три-четири дела месечно, докато у нас за първото полугодие на миналата година статистиката сочи,че средната натовареността на съдия по брой решени дела на база обща численост е около седем пъти по-висока от тази в Португалия. ВАС е съдът, който е призван да решава най-важните спорове в административното правораздаване, при което не е нормално да има такава натовареност, както и откъдето и да се погледне. Това от своя страна с течение на времето по естествен път ще доведе до намаляване числеността на ВАС. Той няма да има толкова много дела, поради което няма да има и потребност от толкова много съдии.
Но все пак и сега се чуват мнения, че със създаването на ЦАС съдилищата стават много, ще трябва да бъдат осигурени щатове за администрация, като представляващ ВСС, на Вас ще се падне отговорността, за покриването на разходите от подобни законодателни инициативи. Виждате какво се случва със Специализирания наказателен съд (СпНС), тепърва ще се осигурява сграден фонд, който при най-оптимистичен сценарий, ще може да е на разположение след три години. Тепърва се гласуват щатове.
Не мисля, че в Специализирания наказателен съд има такава криза. По-скоро големият проблем там е обезпечаване на необходимия сграден фонд. Съдийската колегия дори да разкрие нови щатни бройки за съдии, те нямат достатъчно кабинети. Мисля, че с времето този въпрос ще се разреши. В момента съдиите от Специализирания съд имат голяма потребност от съдебни зали.
След изслушването във Висшия съдебен съвет на колегите от специализираните органи, решихме да създадем работна група, която да осъществи контакт с изпълнителната власт за решаване на сградния проблем. През месец декември миналата година проведохме две срещи, като изпълнителната власт в лицето на министър-председателя се ангажира и показа много позитивно отношение към проблемите на съдебната власт в страната и в частност в София.
За специализираните органи на съдебната власт – съд и прокуратура, в много кратък срок ни бе предоставена сградата на бул. "Александър Стамболийски" - бившият Механотехникум.
Предаването на сградата на ВСС се извърши още преди изтичането на едномесечния срок по решението на Министерски съвет. Имаме увереност от изпълнителната власт, че след извършване на приемо-предаването на сградата, може да започне подготовката по организиране на процедура за обществена поръчка - изготвяне на техническата документация, провеждане и възлагане на поръчката. Но най-важно е да имаме целево финансиране от централния бюджет, както за сградата на бул. "Ал. Стамболийски", така и за сградата на Римската стена, в която беше Районният съд и в която ще се преместят Административен съд София-град и Административен съд - София-област. Висшият съдебен съвет плаща изключително високи наеми – 76 хил. лв. месечно за ползваната от органи на съдебната власт сграда на ул. "Съборна". За този наем за десет години, откакто са създадени административните съдилища, за тази сума щяхме да направим нова съдебна палата. Затова не случайно казвам, че има положително отношение от страна на изпълнителната власт по въпросите със сградния фонд на съдебната власт. Мога да заявя, че ВСС, като орган, който отговаря за управлението на собствеността на съдебната власт, предприема необходимите действия, съобразно своята компетентност.
На какъв принцип следва да се назначават съдиите в ЦАС?
Както за всички останали органи на съдебната власт - с конкурс.
Откъде очаквате да дойде най-голямата съпротива за създаването на ЦАС и промяната на подсъдността по дела със значителен материален интерес? Защото виждате какво се случва с поправките в НПК за промяната на подсъдността, с промените в ЗСВ, свързани с допълнителното възнаграждение за спецмагистратите.
Очаквам да има различни становища по въпроса. Ние се надяваме създаването на ЦАС да не обремени системата с нови щатни бройки за съдии и служители, а ако все пак се наложи, то разкриването на щатове да е минимално.
Според мен създаването на този съд ще отблокира системата, а не обратното. Няма да блокира системата от гледна точка на пряката правораздавателна дейност, както и от гледна точка на създаването на новата структура и нейното финансиране. Не това е целта, нито при подготвянето на законопроекта, нито на мен, като член на ВСС, защото трябва да се намерят вътрешните резерви, които да се използват. Идеята е оптимизиране на правосъдието. Както няколко пъти съм казвал, в Информационното табло на Европейската комисия през последните пет години към административното правораздаване в България няма нито една забележка. Ако си спомняте, миналата година чествахме 10 години от създаването на административните съдилища, поканени бяха президентът, премиерът, съдии от Конституционния съд, както и колеги от ВАС. Всеки един от тях подчерта изключително бързото правосъдие в административното правораздаване.
Така е, но все пак има мнения, че делата във ВАС се бавят прекомерно, насрочват се за месеци напред. Бившият председател на съда Георги Колев обясни това с натоварването.
Да, това е проблем, който стои пред ВАС. Една от целите е във ВАС да се ограничат до минимум първоинстанционните производства. Затова са предвидени и някои промени, които се правят в АПК, все в тази посока.
Източник: http://legalworld.bg
